作者｜李紅勃 陳碧 仝宗錦 趙宏
近年公眾參與之最的法律修訂
在歷時兩年三次審議后，新修訂的《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）在上周五的十四屆全國人大常委會第十六次會議上表決通過，并將于2026年1月1日起施行。
記得2023年9月《治安管理處罰法（修訂草案）》一審稿出來后，趙宏和陳碧都撰寫了文章進行評價。彼時修訂草案（一審稿）中最令人關注的，就是其增加了“在公共場所或者強制他人在公共場所穿著、佩戴有損中華民族精神、傷害中華民族感情的服飾、標志的；制作、傳播、宣揚、散布有損中華民族感情、傷害中華民族精神的物品或言論的”，要被予以治安拘留的條款。
這則條款，引發(fā)了公眾極大的爭議。對于如何理解“中華民族精神”和“中華民族感情”，冒犯民族感情是否應被入罪入罰，這種界限極其模糊且泛道德化的條文，在入法后是否會造成公安機關處罰權的擴張和泛濫，趙宏和陳碧分別撰寫了《關于修訂〈治安管理處罰法〉的幾個問題》《對〈治安管理處罰法〉修訂草案第34條的一個建議》予以回應。
除“民族感情”條款外，侮辱、謾罵警察可否被拘留、是否一旦涉及治安類案件就要被強制采集生物識別信息等，也成為彼時熱議的問題。
令人欣喜的是，修訂草案（一審稿）公布后，公眾同樣對這部法律的修改表現(xiàn)出極高的參與熱情，共計有9.9萬人在中國人大網(wǎng)上提交了逾12萬條意見，創(chuàng)下了近年來法律修改公眾參與之最。
2024年7月，全國人大再次將修訂草案（二審稿）全文公布，并再次向公眾征求意見。也因為一審稿引發(fā)的喧囂，二審稿將此前備受關注的“有損中華民族精神”“傷害中華民族感情”條文，修改為更明晰的“在公共場所或者強制他人在公共場所穿著、佩戴宣傳、美化侵略戰(zhàn)爭、侵略行為的服飾、標志，造成不良社會影響”的表述。對一審稿中的生物信息的提取規(guī)定以及“侮辱、謾罵警察”的規(guī)定，二審稿同樣進行了大幅度修改。
二審稿草案公布后，中國人大網(wǎng)同樣收到8000多條意見，趙宏再次撰寫《二審稿值得肯定，也讓人有更多期待》以及《治安管理處罰法（修訂草案）二審征求意見，距離違法記錄消除還有多遠？》兩篇文章。又經(jīng)過近一年時間后，《治安管理處罰法（修訂草案三審稿）》公布，并最終于2025年6月27日審議通過。
相較此前的一審稿和二審稿，最后公布的三審稿已有相當大的進步。在此，鳳凰網(wǎng)風聲欄目邀請“法治理想國”專欄的四位老師，分別對這部新修訂的法律進行評點。
李紅勃：行政拘留如何適用于違法少年？
未成年人違法犯罪的預防與懲治，是近年來引發(fā)廣泛爭議的重大社會問題。在刑法已經(jīng)作了降低刑事責任年齡與優(yōu)化核準追訴之后，素有“小刑法”之稱的《治安管理處罰法》的最新修訂，也在這個問題上作出了積極回應。其中最引人關注的就是，新法調(diào)整了原來在拘留方面的“年齡不足不執(zhí)行”的規(guī)定，代之以“有條件執(zhí)行”。
具體而言，舊法曾規(guī)定，對14-16周歲以及16-18周歲初次違反治安管理的未成年人，一律不執(zhí)行行政拘留。也就是說，在過去，未成年人實施了嚴重違法行為應當被處以行政拘留的，只要年齡不滿16歲，則該拘留處罰就不會被真正執(zhí)行。但根據(jù)新法規(guī)定，對14-16周歲以及16-18周歲初次違反治安管理但情節(jié)嚴重、影響惡劣的，或者14-16周歲一年內(nèi)二次以上違反治安管理的，將依法執(zhí)行拘留。
《治安管理處罰法》的上述修訂，是對當前未成年人違法新形勢和新情況的積極應對。過去的治安管理處罰法規(guī)定的“拘留不執(zhí)行”，體現(xiàn)了立法在感化、挽救未成年人方面的極大善意，這一點應該被承認和肯定。
但是，隨著社會情況的變化，尤其是數(shù)字時代的到來，未成年人的生活環(huán)境發(fā)生了根本性改變，法律的目標和期待在實踐中可能得不到實現(xiàn)，法律的善意也可能會被利用，有的未成年人之所以多次違法屢教不改，正是巧妙地利用了這一規(guī)定。
于是，法律的規(guī)定在實施中引發(fā)了道德難題或者倫理悖論，法律的善意放任甚至助長了違法行為，背離了公眾樸素的常識和正義感，引發(fā)了強烈的批評和非議。
在上述背景下，《治安管理處罰法》在未成年人拘留問題上進行了制度優(yōu)化和完善，將過去簡單的基于年齡的“一放了之”，調(diào)整為根據(jù)實際情況的“個案處理”。對于初犯和不嚴重的違法行為，依然堅持“只處罰不執(zhí)行”的態(tài)度；但對于性質(zhì)惡劣、后果嚴重以及屢次再犯的不法少年，則規(guī)定不能放任，要通過實際執(zhí)行拘留，讓違法少年為自己的錯誤付出代價，通過讓其感受失去自由的痛苦，督促其改正錯誤，實現(xiàn)法律治病救人的根本目標。
但行政拘留畢竟是最嚴重的行政處罰，它直接限制了公民憲法上的人身自由，可能產(chǎn)生較為嚴重的后果，因而，對這一權利的限制必須嚴肅和謹慎，尤其是針對心智尚未成熟、人生有著無限可能的未成年人。
為避免少年拘留條款被隨意適用，需要采取相關措施對其予以規(guī)范。具體包括，詢問違法未成年人要通知其監(jiān)護人到場，監(jiān)護人不能到場的可以通知其成年親屬、所在學校代表等到場。對未成年人可能執(zhí)行拘留的，應保障其享有聽證權。對于未成年人執(zhí)行拘留的處罰記錄，應進行記錄封存，避免該不良記錄對其未來改過自新和社會復歸產(chǎn)生負面影響。
《治安管理處罰法》在未成年人拘留問題上立場的轉變和制度的調(diào)整，向全社會傳遞了一個信號：未成年人應該得到關愛和保護，但這種關愛和保護也是有限度的，對過錯予以必要的懲戒，對違法給予恰當?shù)膽土P，這也是一種特殊的教育和保護；目的在于讓其改過自新，避免在錯誤的路上越滑越深，避免將小錯釀成不可饒恕的大惡。
陳碧：校園霸凌不再求告無門
明年生效的《治安管理處罰法》，有一個新增條款應當引起家長們的重視，這就是對于校園欺凌的治理。它明確了公安機關介入的方式——以毆打、侮辱、恐嚇等方式實施學生欺凌，違反治安管理的，公安機關依法給予治安管理處罰，或者采取相應矯治教育等措施。如果學校未按規(guī)定報告或者處置嚴重學生欺凌事件，將被責令改正，有關部門還會對責任人員依法予以處分，以此推動公安機關與學校協(xié)同治理學生欺凌問題。
實際上，這個條款有望解決目前校園欺凌治理的兩個痛點：其一，公安機關接到報案就必須介入，對于涉事未成年人，該處罰的要處罰，該矯正的要矯正；其二，學校對嚴重欺凌事件不能敷衍和遮掩，必須報告。
近年來媒體報道過多起校園欺凌事件，比如2023年山西大同小學生遭極端欺凌案、2024年甘肅廣河縣一中學多名女生被掌摑欺凌案、2024年湖南吉首某校園內(nèi)一女生被多人毆打案，以及2025年3月廣西柳州一中學生遭同學打罵欺凌被市民救下等。
這些欺凌，符合《中華人民共和國未成年人保護法》130 條規(guī)定：“學生欺凌，是指發(fā)生在學生之間，一方蓄意或者惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡等手段實施欺壓、侮辱，造成另一方人身傷害、財產(chǎn)損失或者精神損害的行為。”它并非孩子之間的過火玩笑或者小沖突，而是一種侵害他人權利和尊嚴的違法行為。這種來自孩子的惡，觸目驚心，不僅不為校規(guī)所容，也為法律所禁止。
但以往學校習慣關起門來解決問題，常規(guī)做法是對肇事者做出紀律處分或教育懲戒，對受害者則安排心理康復，幫助其恢復正常學習和生活。表面上看，這么處理也能風平浪靜，但有的單位為了保住聲譽、評價，往往傾向于第一時間遮掩事實、逃避責任，企圖“大事化小、小事化了”。
比如安排施暴者賠錢、讓受害者換個班級等，導致校園欺凌的責任不能明晰、受害者的人格尊嚴得不到充分尊重。而家長一旦無法給孩子轉學，就會考慮到孩子還要在涉事學校就學，為了孩子的友好環(huán)境就不得不接受并不友好的解決方案。這樣的方案，既是對受害孩子的虧欠，也讓施暴者錯過了矯正時機。
而此時，公安機關就算接到家長報案，也畏首畏尾，不敢輕易行使治安處罰權。當然，公安機關也面臨著處罰手段有限的尷尬局面，因為現(xiàn)行《治安管理處罰法》中對未成年人的處罰強調(diào)教育和保護相結合，很多情況下都只能要求監(jiān)護人嚴加管教。
如果說新《治安管理處罰法》中未成年人治安拘留的執(zhí)行條款的變化，是“不再因過度保護而讓善意被利用”，那關于“校園欺凌”條款則是規(guī)定了警、校之間的治理協(xié)同，給了受害的孩子和家庭救濟的終極方案。與此同時，公安機關對于涉事未成年人的處罰手段有所擴張：可以警告、罰款、行政拘留、矯治教育（包括訓誡、責令具結悔過、接受心理輔導等）。
因此，校園中的你，遇到欺凌，可以報警處理。公安機關負責依法處理欺凌事件，學校負責及時報告和配合處理，希望未來不再出現(xiàn)被欺凌的孩子和家庭求告無門的情況，警、校共同維護校園安全和未成年人的合法權益。
仝宗錦：正當防衛(wèi)何以明文入治安法？
2023年《治安管理處罰法》修訂草案公布之初，和很多朋友一樣，我的主要關注點還是集中在第34條。當年年底，我受邀參加了全國人大法工委組織召開的一次座談會，所作的發(fā)言和文字稿也集中于該條。印象里，至少在該次座談會上并沒有人提及正當防衛(wèi)問題。
不過令人欣喜的是，修訂草案二次審議稿和正式稿最終將正當防衛(wèi)原則納入其中，并形成了第十九條：“為了免受正在進行的不法侵害而采取的制止行為，造成損害的，不屬于違反治安管理行為，不受處罰；制止行為明顯超過必要限度，造成較大損害的，依法給予處罰，但是應當減輕處罰；情節(jié)較輕的，不予處罰?！绷⒎ㄉ线@個變化，人們多引用的是“法不能向不法讓步”。我想到的是，孟子的“威武不能屈”精神湮沒久矣，但愿能借此在尋常巷陌中再次生長。
《治安管理處罰法》一直被稱為“小刑法”，處理的是與犯罪行為同質(zhì)但尚不夠刑事處罰的行為。不過，正當防衛(wèi)原則從刑法進入“小刑法”，這一立法演進雖“理有固然”，卻絕非“事有必至”。我國1979年刑法第17條已寫入了正當防衛(wèi)原則，但從1986年通過的《治安管理處罰條例》到2005年通過的《治安管理處罰法》，再到2012年的修訂，近40年的時間里一直并未將正當防衛(wèi)原則寫進治安法。
為何未在治安法中明文寫入正當防衛(wèi)原則？大概至少有如下原因：
首先，從立法技術上講，治安法并不一定需將刑法上的所有原則全部寫入其中。
其次，治安法中即使沒有明文規(guī)定，并不意味著在理論和實踐上不可以采納正當防衛(wèi)原則。事實上，2007年發(fā)布的《公安機關執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋（二）》（以下簡稱《解釋（二）》）的第一條已明確規(guī)定正當防衛(wèi)原則也適用于治安管理處罰。
第三，明文寫進正當防衛(wèi)原則，會給行為人更多抗辯理由，增加執(zhí)法過程的事實認定考量內(nèi)容和難度，從而可能影響執(zhí)法效率。
第四，明文寫入正當防衛(wèi)原則，立法效果究竟是有利于阻止違法犯罪行為，還是反而增加了糾紛發(fā)生的概率，尚不確定，國家對私力救濟的功能效果仍然猶疑。
第五，由于治安法所涉行為的危害程度并未達到犯罪的程度，事情終究不大，從法律社會學的角度考量，不明文規(guī)定的負面效果仍屬有限。
但是，立法機關為什么還是在正式文本中下決心明文寫進去？在我看來，主要還是近些年來一系列涉正當防衛(wèi)案件引發(fā)了廣泛關注，社會反響強烈。這樣的“時代精神”影響了刑法實踐和司法解釋的出臺（雖然《刑法》二十條還是那個二十條），也相應地影響了治安法的立法進程。
當然，時代精神的變化，背后離不開時代物質(zhì)條件的變化，特別是具有視頻功能手機和互聯(lián)網(wǎng)的普及，使得很多案件可以直觀地呈現(xiàn)在普羅大眾面前，也給警察的取證和執(zhí)法提供了巨大便利和條件。
從這個角度來說，正當防衛(wèi)原則明文寫進治安法，不僅意味著立法史的進步，大概也同時意味著觀念史和社會史的演進。在這一演進中，無數(shù)人也包括我們每個普通人都付出了心力。
趙宏：行政違法記錄徹底封存，影響幾何？
在我看來，新修訂后的《治安管理處罰法》最大亮點就是其規(guī)定，“違反治安管理的記錄應當予以封存，不得向任何單位和個人提供或者公開”。相較一審稿只是規(guī)定對未成年人的違法記錄予以封存，這一規(guī)定意味著，無論是成年人還是未成年人，其治安違法記錄未來都將徹底封存，未經(jīng)有權機關并依照法定程序，這些記錄就不會再被隨意披露和查詢。
與輕罪記錄一樣，因為缺少相應的封存乃至消除制度，治安違法記錄一直對有違法前科者的生活和工作產(chǎn)生著常人難以想象的困擾。不少法律規(guī)范哪怕層級很低的行政規(guī)范性文件都會規(guī)定，單位在招聘工作人員時，可向公安機關查詢擬聘用人員是否有違法記錄。
除嚴重影響就業(yè)外，有無行政違法記錄也成為當事人考公、參軍甚至是在公職單位內(nèi)晉升的重要參考，而中國裁判文書網(wǎng)上的案例更顯示，很多原本屬于私人自治的領域，例如私營企業(yè)的雇主、出租屋的房東等民事主體也會要求當事人提供無違法記錄證明，有無違法記錄還會成為當事人是否能擔任小區(qū)業(yè)主委員會委員、是否有資格申請公共租賃住房、子女能否積分入學、是否有參選或連任村干部，甚至是有無資格懸掛“退役軍人家庭光榮牌”的前提條件。
行政違法記錄被如此濫用的原因，首先是迄今我國都缺少對這一領域的相應規(guī)范。已有的《關于建立犯罪人員記錄制度的意見》以及《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》，都僅針對犯罪記錄而非行政違法記錄。
其次，無論是普通大眾還是公權機關，長久以來都存在一種普遍性偏見，即認為有過違法前科者，其人身危險性和再犯可能性就一定會遠超出普通人，也因此需要特別標注予以特別預防。但如此處理既忽視了違法和犯罪的區(qū)別，而且認為有違法前科者的人身危險性和再犯可能性會更大，也完全沒有科學依據(jù)可以佐證。
在治安管理處罰之外，再對有違法前科者永久標注，不僅嚴重違反了“過罰相當原則”，也帶來了持久的制度性歧視和精神羞辱。故新修訂的《治安管理處罰法》最終決定將違法記錄封存的范圍從未成年人擴張至所有有違法前科者，無疑是對這種現(xiàn)代墨刑的修正，可說是法治的巨大進步。
盡管規(guī)定了整體性封存，《治安管理處罰法》仍舊允許“有關國家機關為辦案需要或者有關單位根據(jù)國家規(guī)定進行查詢”，此處的“有關國家機關和有關單位”的范圍如何界定，查詢的具體事由除辦案需要外還有哪些，甚至是查詢的依據(jù)是否應像《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》所規(guī)定的僅限于“法律、行政法規(guī)”存在從業(yè)禁止時才被允許，未來都需要進一步明晰。
最后，也是最重要的，限制查詢和記錄封存只是徹底消除的過渡。如果有違法前科者在一段時間內(nèi)都再未實施違法行為，就應將其違法記錄徹底消除，這不僅有益于有違法前科者的社會復歸，也是數(shù)據(jù)化時代個人所擁有的信息刪除權的體現(xiàn)。
每個圣人都有過去，每個罪人也都應有未來。法律的最終目標是打破偏見，克服歧視，絕不是通過設置制度性藩籬強化偏見和制造歧視。法治的核心也在于維護每個人的尊嚴，這其中同樣包含違法犯罪者的尊嚴，希望法治的點滴進步都能配得上普通人對法律的信賴。